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              政府利益主導與驅動是城市化的重要動力

              時間:2020-03-19 百科知識 聯系我們
              政府利益主導與驅動是城市化的重要動力_ 中國城市化公共政策研究

              2.5.4 政府利益主導與驅動是城市化的重要動力

              自古以來,政府都在利益控制、利益主導、利益刺激等問題上充當著重要的角色,在現代經濟條件下,這種作用同樣會得到加強和更新發展;但非常值得注意的是,政府的行為必須承認利益主導的基本準則(桑玉成,2002)。不同于市場經濟國家的正常經濟增長,中國經濟的生成并未單純依靠自然形成的市場需求,而可以說是一種“強制型增長”,這種增長有著非經濟的驅動力和保障條件。在計劃經濟時代,“強制型增長”通過經濟計劃指標的下達、執行、考核來實現。在中國的漸進型經濟轉型過程中,對經濟活動的全面計劃管理取消了,表面上企業不再接受政府的直接經濟指令,可以有經濟活動上的自主權了,但由于國家機器的政黨壟斷、垂直控制特征并未改變,政府和執政黨通過對各級行政職務和主要經濟組織負責人的政治任命,通過維護龐大的黨政干部體系,仍然保有干預和操縱經濟活動的充分能力,與改革前不同的是,“強制型增長”的實現機制更新了(程曉農,2003)。在轉型過程當中,政府對經濟增長目標的干預動機當然包含理性的經濟社會需要,但中央政府對“強制型增長”的推動同時還源于政治需要。執政黨把保持7%~8%的經濟增長率作為政治承諾,以體現其執政能力從而維持合法性,經濟增長率的高低在相當程度上成了執政黨的能力與合法性的檢驗尺度。經濟增長率一旦重要到這樣的地步,它就幾乎不可能“實現不了”。

              在中國,城市被賦予一定的行政級別,城市的政治指向極強,甚至有時優先于經濟指向,許多城市以各級政府所在地的形式存在,因此建立的往往是政治中心和經濟中心兩位一體的城市網絡,并在城市建設追求“大而全”“小而全”,導致多功能的綜合性城市占統治地位。在干部垂直控制和任命制度下,黨的各級組織部門不管經濟,卻負責全面考核選拔干部,于是經濟增長率就被拿來作為組織部門衡量各級行政主管經濟管理能力的簡單易行的指標,而一個地區復雜的經濟發展問題則因此被簡化為增長率高低的問題。對許多地方政府官員來說,當地的供求關系能支撐多高的經濟增長率其實并不重要,重要的是上級確定的經濟增長目標是多高,鄰省鄰縣上報的增長率是多少,無論如何地方官員也不愿意看見本地上報的經濟增長率低于上級確定的目標或鄰省鄰縣的上報數。對各級地方政府來說,經濟增長率在政治上是如此重要,它關系到當地主要負責人的仕途宦運,因此,本地的經濟增長率常常是由主要負責人的個人政治需要決定的,有時要盡量報高,有時又要有所保留以為來年預留“增長的條件”。從江蘇往年的統計數據來看,全省確定的平均增長率往往要比中央高出兩個百分點左右,而市、縣確定的又要高于全省的。每年的統計公報也證明了這一點,官方解釋是統計口徑的因素,而事實上地方政府都不愿意把指標降下來。顯然,在“強制型增長”機制下經濟增長率不單純是各級決策者單純的理性經濟選擇,而是充滿了政治考量和盤算。從某種意義上甚至可以說,如今“經濟發展就是最大的政治”,增長率成了各級政府的“硬性”施政目標。(www.hsfphs88.com)

              近年來,城市化愈來愈成為地方經濟考核指標中的重要一項。在確立經濟增長率的同時,對城市化率的追求也成為一種強制性增長。在市場條件下,一個城市能夠擁有多少資源,又取決于與這個城市的經濟發展程度相應的發展規模。市場化條件下的資源是高度流動的,一個城市規劃是否成功,是否具有品牌效應,并不取決于上級的認可,也不表現在政績上的褒揚,而是表現為是否增加了這個城市對人才、資本的吸引力以及這種吸引力的程度如何。在市場條件下一個城市能夠容納多少人口的觀念,應當從城市能吸收多少就業人員中來理解和界定,一個城市的吸引力取決于這個城市為企業競爭提供了什么樣的平臺和創造了什么樣的環境。而現實中,城市的數量和規模是被作為經濟社會發展的一個重要指標被提前確定的。在這種觀點指導下的城市化,自然也成了政府主導下的城市化。長期以來經濟學界一直主張少干預的政府,在城市化中卻找到計劃經濟時代政府的感覺。在改革中應變得越來越無為的政府,在城市化過程中,卻突然發現城市政府變得無所不為起來,政府成了城市化的第一推動力。市場化推動下的城市化演變成政府主導的城市化,最終形成阻礙市場化與城市化發展的“政府悖論”(張孝德,2002)。

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