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              我國應急管理的機構設置

              時間:2020-03-28 理論教育 聯系我們
              我國應急管理的機構設置_面向公共危機與突發事件的政府應急管理

              我國政府應急管理行政體制歷史演變大體經歷了三個階段。第一階段:專門部門應對單一災種的政府應急管理體制,相對于這一階段發生的災害而言,各個專門部門可支配的資源有限,調動其他部門的能力也有限,應急成本比較高。第二階段:議事協調機構和聯席會議制度共同構建的應急體制。2003年發生“非典”之后,依托于各個行政部門設立的跨部門、跨單位的專項政府應急管理議事協調機構和聯席會議的數量快速增加。第三階段:強化政府辦事機構綜合協調的應急機制。

              (一)我國的應急管理機構

              我國現有的危機管理組織實行的是條塊分割的組織結構,分部門、分地區的單一災害管理模式占了主流地位,各政府部門、組織之間缺乏合作、協調與溝通。

              我國的應急管理組織機構根據事故的類別由相應部門進行垂直管理——在國家層面上,國務院是國家緊急事務管理的最高行政機構,在地方層面上,則大部分采用分部門、分災種的單一應急模式[5]。這種模式有兩大特點:①分兵把守,即對引發危機的各種可能的災害進行測、報、防、抗、救、援都施行分部門、分地區、分災種管理;②突擊式的群眾運動,一旦某一地區發生的了危機,政府、軍隊、民眾就會立即被動員起來,像打攻堅戰一樣在短期內迅速組織強大的資源應對,效果也確實十分顯著。

              1.應急預案中規定的應急管理機構

              我國應急管理的機構主要有:領導機構、辦事機構、專項指揮機構、專家顧問組、區縣應急機構和基層應急機構。以北京市為例,見圖7-3[6]

              圖7-3 北京市應急管理機構體系

              北京市突發事件應急委員會統一領導全市突發事件應對工作,而對于特別重大且影響首都社會穩定的突發事件的相關處置工作由市委統一領導。市應急委主任由北京市市長擔任,副主任由市委分管副書記和常務副市長擔任,委員由市委、市政府分管各類突發事件應對的市領導,市委宣傳部部長,市委、市政府秘書長,北京衛戍區和武警北京市總隊主要負責同志擔任。組成人員為市各突發事件專項應急指揮部辦公室、相關部門和有關單位的主要負責同志。市應急委設秘書長、常務副秘書長、副秘書長,負責應對突發事件的統籌協調工作。

              北京市突發事件應急委員會辦公室是市應急委常設辦事機構,設在市政府辦公廳,同時掛市政府總值班室和市應急指揮中心牌子,協助市政府領導組織處理需由市政府直接處理的突發事件,承擔市應急委的具體工作,負責市政府總值班工作。市應急辦根據市應急委的決定,負責規劃、組織、協調、指導、檢查本市突發事件應對工作及應急管理的預案、體制、機制和法制建設。下設的市應急指揮中心設有指揮場所并配備相應的設備設施,作為突發事件發生時市應急委的指揮平臺。市民防局指揮平臺是市應急委備份指揮平臺。

              市應急委設突發事件專項應急指揮部(以下簡稱專項指揮部),市專項指揮部總指揮由分管市領導擔任。除以上專項指揮部外,如發生其他突發事件,由分管市領導和市委、市政府分管副秘書長及相關主責單位主要負責同志成立臨時應急指揮部,具體負責相關突發事件指揮和處置等應對工作。市各專項指揮部辦公室設在市有關部門,作為專項指揮部的常設辦事機構,負責組織落實本指揮部決定,協調和調動成員單位開展相關突發事件應對工作。市相關部門分別按照各自職責和業務范圍,在市應急委的領導下,具體負責相關突發事件預防、指揮和處置等應對工作。各部門根據突發事件的特征,分為主要負責部門、協作部門和保障部門。

              市應急委、各專項指揮部應分別聘請專家,成立突發事件專家顧問組。專家顧問組主要職責是提供意見和建議;對特別重大、重大突發事件的發生和發展趨勢、救災方案、處置辦法、災害損失和恢復方案等進行研究、評估,并提出相關建議;為特別重大、重大突發事件相關應急處置工作提供科學有效的決策咨詢方案。

              各區縣建立相應的突發事件應對工作體制機制,成立突發事件應急管理領導機構、辦事機構和專項指揮機構,區縣應急管理辦事機構應設在區縣政府辦公室。各區縣在市應急委領導下,參與特別重大、重大突發事件相關應對工作,依法參與或指揮協調本地區各類較大、一般突發事件應對工作。

              基層應急機構是指鄉鎮政府、街道辦事處設立或確定的應急管理機構,它配備專職工作人員,具體組織實施本地區各類突發事件的應對工作。居民委員會和村民委員會等群眾自治組織應明確突發事件應對工作責任人,協助政府及有關部門做好突發事件應對工作。其他基層組織和單位在區縣政府及鄉鎮政府、街道辦事處指導下開展應急管理工作。

              同時,在災害發生時根據應急處置工作需要,由處置事件主責部門牽頭,依托市相關專項指揮部或臨時應急指揮部,成立現場指揮部。現場指揮部下設專業處置組、宣傳信息組、治安交通組、綜合保障組、通信保障組、醫療救護組、專家顧問組等工作組,并確定聯系人和通信方式。隨時向市應急辦報告。同時結合現場實際情況,對突發事件進行綜合分析、快速評估,盡快研究確定現場應急處置方案。按處置方案發布命令,全面展開調集應急物資,搶修被損壞的公共設施,向受到危害的人員提供避難場所、生活必需品、醫療救護等各項緊急處置工作。

              根據“分級負責、屬地管理為主”的規定,我國省、市、縣級公共危機管理組織設置與國家層面的組織結構基本上是相對應的,到2007年年底,所有的省級政府和市級政府、92%的縣級政府都已成立或明確了應急管理領導機構;所有的省級政府和96%的市級政府、81%的縣級政府成立或明確了應急管理辦事機構。

              從以上分析可以看出,我國公共危機管理組織結構只是因循了一般行政管理的組織設置,所不同的是其職能由一般行政管理職能變成了公共危機管理職能。也就是說,公共危機管理的組織設置是一個兼職結構,只是在政府原有職能的基礎上增加或者說強化了公共危機管理職能[7]

              2.應急管理中的議事協調機構

              所謂議事協調機構,是指為了完成某項特殊性或臨時性任務而設立的跨部門的協調機構,它成員單位多,規格高,一般由國務院總理、副總理擔任小組組長,但它并不進入國務院組成部門序列。到2008年10月16日止,國務院機構改革共撤銷國務院各類議事協調機構25個,保留29個,其中國務院三峽工程建設委員會和國務院南水北調工程建設委員會在工作任務完成后即撤銷。這些機構的主要特征是:①涉及跨領域、跨部門重要工作,協調任務重,其工作通常由一個部門牽頭承擔;②涉及長期性應對公共突發事件和自然災害;③涉及軍地合作。

              議事協調機構目前存在著一些問題,具體如下。

              (1)“臨時性”特征明顯。在危機發生期間,各部門高度重視、積極配合議事協調機構的工作,議事協調機構(特別是指揮部)的協調能力是強的。但是“指揮部”不是常設機構,只是在危機發生的時候才被啟動,無法有效組織各部門開展常態下的預防、演練、儲備等工作。一些相關研究表明,在沒有嚴重災情的平常年份,某自然災害專項指揮部一年只開一兩次會議。

              (2)同級協調的權威性不足。國務院抗震救災指揮部和國務院防震減災工作聯席會議制度(都設在地震局)并存,聯席會議及其辦公室的組成人員與指揮部及其辦公室組成人員相同。兩塊牌子,各有用處。即便如此,由一個部門出面協調同級別的其他部門還是有很大難度。有些部門,例如發改委,出現在每一個議事協調機構中;財政部、公安部、衛生部和農業部也出現在絕大部分議事協調機構中。同級部門協調這些政府強勢部門存在相當難度。即使副總理擔任專項應急管理領導機構的負責人,協調該副總理分管之外的部門也有難度。

              (3)議事協調機構與應急辦、各指揮部之間的關系尚未明確,職責劃分不清晰。議事協調機構沒有涵蓋在所有的危機類型中,在危機處置中的職責參差不齊。

              但是以議事協調機構為主體、依托專業部門的應急管理反應機制已經比較成熟。這是當前我國政府職能分工的實際。充分發揮議事協調機構的作用,有助于實現行政成本最小化和行政效率最大化目標。有必要按照與應急管理的關聯度對議事協調機構和聯席會議制度作合理的分類和調整。與應急管理關聯度高的議事協調機構和聯席會議制度應該納入應急管理行政體制,增強與應急相關的專業協調能力,由應急辦聯絡和協調。與應急管理相關的議事協調機構主要有:①國家減災委員會,具體工作由民政部承擔;②國務院抗震救災指揮部,具體工作由中國地震局承擔;③國家防汛抗旱總指揮部,具體工作由水利部承擔;④國務院安全生產委員會,具體工作由國家安全生產監督管理總局承擔;⑤國家森林防火指揮部,具體工作由國家林業局承擔。其他議事協調機構和部際聯席會議則應該明確歸為政府的常態管理體制,由辦公廳(室)內的其他部門聯絡和協調。

              在地方層面,玉樹地震和舟曲特大山洪泥石流災害發生后,青海、甘肅兩省分別及時成立了救災指揮部,全面統籌指揮協調抗災救災工作。云南省成立了省抗旱救災工作協調領導小組,建立健全“地方統一領導、省軍區牽頭協調、各部隊通力合作”的抗旱救災指揮協調機制。地方減災協調機構建設取得明顯進展,截至2010年年底,河北、山西、內蒙古等22個省(自治區)和新疆生產建設兵團以及青島寧波2個計劃單列市已經成立了減災委員會,上海、浙江、河南、廣西、青海5省(自治區、直轄市)和深圳市成立了減災救災綜合協調機構。295個地市、2342個縣(市、區)成立了減災委或減災救災綜合協調機構,分別占全國總數的88.6%和81.9%。各大流域防汛抗旱指揮協調職能進一步完善,浙江、福建、江西、山東、湖南、廣東、重慶等省(直轄市)進一步完善防汛抗旱組織指揮體系,防汛指揮機構延伸到鄉鎮[8]

              (二)我國應急管理機構設置中存在的問題

              1.我國沒有常設的應急管理綜合協調機構

              應急管理的成敗與否很大程度上取決于是否有專門的機構和專門的人員從事危機信息的收集、整理、上傳下達,是否能夠有組織地、科學及時地做出危機決策,能否調動一切資源來應對危機。在美國因為國土安全部的存在,使得危機管理被納入了一套完整的體制之中,有合理的組織結構來承載危機管理的具體事務,一切都被安排得井井有條,權責明確;在日本,內閣官房中專人專職管理危機事件,內閣官房之下還設立了權限足夠大的安全保障會議和中央防災會議以及一系列的情報部門來保證危機管理的正常運作,這兩國關于危機管理的組織結構設置既考慮到了危機管理組織必須有一定的權力,也考慮到了危機管理正常運轉所應具有的合理的組織結構形式。

              而長期以來,我國形成了單災種、分部門、分地區的單一災害管理模式。每次災害發生后,各級政府會根據災害程度,臨時成立一個指揮部或委員會,來處理各種緊急事務。如果是地方性的突發緊急事件,地方會成立相應臨時機構;當遇到單個省市無法解決的緊急事件時,中央政府如果有現成的機構,比如國家防汛抗旱總指揮部就利用這種機構進行緊急事務的協調和處理,如果沒有現成的機構就會成立一個臨時委員會或指揮部,協調各省市的救災與緊急事務處理工作。這種臨時成立的機構沒有延續性,突發事件處理后的經驗不能夠有效保留。突發性緊急事務處理需要政府各個機構的合作,臨時機構每次都需要大量的時間與其他的應急管理機構進行協調,這樣會加大緊急時期社會管理的成本。且臨時機構事先沒有一個有效的突發事件應急處理計劃,而專門的危機處理協調機構有一套成熟的危機處理操作方案[9]。我國目前公共危機管理組織結構是一種兼職結構。當重大公共危機事件發生時則從政府各個部門和層級抽調人員成立臨時危機管理小組加以應對。但是,人的精力是有限的,組織也必然需要有任務中心或者說工作重點。兼職的危機管理組織結構無法應付日益復雜的公共危機管理形勢。而臨時抽調的工作人員既缺乏應有的專業能力也無法迅速形成一個戰斗集體。

              縱觀我國的危機管理體系,雖然我們將危機管理的最高行政機構設在國務院,可是在危機管理的實踐中還是根據危機的分類,由不同的部門來指揮各種不同的危機管理工作,可是當今世界公共危機日益呈現出復合型的特點,單一的管理部門已經無法應對這種復合型的危機,因此我們急需一個具有相當權限的全國性的危機管理機構來領導指揮我國的公共危機管理事業。

              2.應急辦公室的權力有限且與其他機構關系未理順

              2005年7月,我國在國務院辦公廳設立了國務院應急管理辦公室,這個辦公室看起來好像是一個國家危機管理的統一領導機構,但從國務院頒布的《國務院辦公廳關于設置國務院應急管理辦公室的通知》中可以得知,這一辦公室主要辦理各地區、各部門報國務院的涉及防災抗災、公共安全以及重大疫情的文電和有關會務、督察工作等。由此看出,其根本不具有統一管理全國公共危機事務的權限和職責,可直接調動的資源也比較少。

              議事協調機構同辦事機構職責重疊,關系不順的問題在危機處置和常態工作中都有發生。以全國防控高致病性禽流感指揮部(以下簡稱“防控指揮部”)和國務院辦公廳應急辦(國務院應急辦)為例,在危機處置過程中,按照中編辦的批復,國務院應急辦“協助國務院領導處置特別重大突發公共事件,協調指導特別重大和重大突發公共事件的預防預警、應急演練、應急處置、調查評估、信息發布、應急保障和國際救援等工作”。可見國務院應急辦的職責是明確界定的,即值守應急,信息匯總和綜合協調。其處置權利有限定,須協助國務院領導處置。而防控指揮部的主要任務是“統一領導、指揮和協調全國高致病性禽流感的防治工作。”危急關頭履行著臨場指揮處置的職責。防控指揮部的總指揮是國務院副總理,實際上也履行著“協助國務院領導處置特別重大突發公共事件”的職責。

              3.垂直設置管理組織系統導致重心上移,效率低下

              現在的各種危機事件大都起源于地方,地方政府理應成為危機事件的第一反應者。但我國現有的危機管理系統是垂直管理,即根據危機的類別由相應部門進行垂直管理,不同部門管理不同的危機事件,由上級主管部門來指揮領導事發地相關部門的工作,這就不可避免地造成了權力的集中,在危機管理中基層往往過于依賴上級相關主管部門,導致有些問題明明可以在地方解決,但是由于權力上移,所以只能依靠上級政府主管部門來解決,導致了很多問題的懸而未決[10]。2008年新年伊始,受氣候變暖和“拉尼娜”現象的影響,一場突如其來的持續低溫、雨雪和冰凍極端天氣,襲擊了我國南方大部分地區,受災人口達1億多人,雪災造成107人死亡,直接經濟損失達1100多億元。這場雪災,在不同程度上波及了我國20個省份,范圍極廣且來勢兇猛。大雪造成南方地區高速公路運輸中斷和電力設施受損,大面積停電又造成了電氣化鐵路停用,鐵路停用使得電煤運輸中斷,電煤告罄又大大推遲了電力的恢復,由此形成了一個難以解開的循環災害鏈。此外,低溫、停電、運輸中斷還對居民保暖、飲食供應等造成嚴重影響,火車站旅客大量聚集也帶來了暴發社會治安事件的巨大風險。與此同時,我國各級地方政權也正在此時間召開換屆的“兩會”,換屆選舉吸引了地方政府的主要精力,從而未能對災情及時做出反應。在此次雪災中,基層政府過于依賴上級主管部門,其應急指揮體系和機構的普遍缺失或者運轉不靈,是導致救災工作不能及時就地、就近展開的重要原因。

              4.指揮部名目繁多,相互間關系不明確

              在我國的應急管理體系中,有專項指揮部、臨時指揮部、現場指揮部,而且各層級政府都會成立上述指揮部,這就導致各種指揮部的數量甚巨、名目繁多,且指揮部還有下設的應急工作小組,每個指揮部下設的小組又無統一規定。指揮部之間的關系不確定,相互間的溝通協調不暢,給應急救援帶來了很大的困難。

              譬如,玉樹地震期間,國務院、青海省、玉樹藏族自治州都成立了各類指揮部,如圖7-4所示。

              國務院成立玉樹地震救災指揮部,指揮部由一名副總理任總指揮,有關部門負責人和青海省省委書記任副總指揮。下設:地震監測組、搶險救災組、衛生防疫組、群眾生活組、社會治安組、基礎設施保障和生產恢復組、宣傳組和綜合組共8個組。(www.hsfphs88.com)

              青海省也成立了抗震救災指揮部,由省長任總指揮,負責具體落實國家救災指揮部的指揮調配。同時設玉樹現場指揮點和西寧指揮點。玉樹現場指揮點負責搶險救災工作,西寧指揮點負責航班、物資和人員運送等后勤工作。西寧指揮點成立了機場運力協調工作組、機場救災人員物資分流運送工作組、各地支援災區機場救援物資接收工作組、機場周邊環境安全保障組、機場中轉人員滯留保障工作組。玉樹現場指揮點成立了地震監測組、搶險救災組、衛生防疫組、群眾生活組、社會治安組、基礎設施保障組、宣傳組、綜合組、審計組和組織紀檢組,共10個組。

              圖7-4 玉樹地震各類指揮部結構

              在玉樹藏族自治州也成立了抗震救災指揮部,下設搜救組、聯絡組、應急搶險組、農民安置組、醫療救助組、社會治安組和宣傳組共7個組。

              軍隊抗震救災聯合指揮部由蘭州軍區奉命成立,負責統一指揮進入災區的各軍區部隊、武警、消防與專業救援隊伍,實現了對參戰部隊的統一指揮協調。下設政工組、指揮組、后勤組和裝備組,共四個組。汶川地震抗震救災初期,各層級指揮機構齊聚都江堰,曾出現指揮協調混亂的局面,直到2008年5月14日,中央軍委授權成都軍區組建抗震救災聯合指揮部,統一指揮調度在災區的所有軍區、武警和消防與專業救援隊伍,混亂局面才得到改善。

              從玉樹地震的例子中可以看出,中央與地方政府指揮部的各自職責及相互關系沒有明確,各應急指揮部內部組織的名稱、職能和機構數量還缺乏統一性,這些都是我國應急管理系統在機構設置上不明確的地方,不利于橫向和縱向的指揮與協調。

              5.應急管理組織整合社會資源的能力薄弱

              非政府公共組織,作為社會構成的而第三部門,其職能具有極強的公共服務性,這是非政府公共組織能夠在應對公共危機時發揮重要作用的基礎[11]。公共性使非政府公共組織愿意進入營利組織一般不愿意涉足的領域,成為應對公共危機的主體之一。同時,非政府組織反應靈敏、專業化、資源動員及持續作用方面的優勢能夠有效補充政府公共危機管理存在的不足。在公共危機管理中,非政府組織應積極加入危機處理,這樣有利于社會凝聚起來發揮自己的主動性,形成獨立組織能力,實現危機時刻社會自我管理及其與政府組織的良性互動,使危機能夠得到迅速的遏制。如果說2003年“非典”疫情拉開了中國危機與突發事件應急管理的序幕,使中國從無經驗的緊急應對逐步走向科學的面對,體現出初學者的一些恐慌、茫然和幼稚,那么在此之后,中國接連發生的諸如“禽流感”[12]、“H1N1”[13]、“汶川地震”[14]、“舟曲泥石流”[15]等公共危機則體現出中國公共危機和應急處置逐步成熟,政府與社會的行為中沒有了恐慌和茫然而代之以穩步推進認真處置的而成熟。處理公共危機的經驗教訓告訴我們,危機管理必須實行多元參與,非政府組織作為危機管理主體是非常必要的。但是目前我國的應急管理系統主要以政府為主,其他主體的力量沒有充分地調動起來,我國危機管理組織整合社會資源的能力薄弱。

              6.應急管理的智囊機構發展不夠完備

              在我國,由于對危機管理有關理論研究起步較晚,加之重視程度不夠,導致不僅半官方的決策咨詢機構,民間的政策研究、咨詢機構尚不健全,在危機決策系統中的作用有限,就連官方行政咨詢機構,由于缺乏獨立性和相應的合法性而導致組織功能萎縮,有時甚至淪為中樞系統的秘書班子[16]。在危機發生后組建專家咨詢小組時,對專家數量要有適度的把握。專家人數少的話容易有失偏頗,不能起到充分的政策咨詢、建議的作用;而人數過多又會因為意見多樣無法達成一致而影響決策速度,對快速控制危機事態發展造成負面影響。如何設定合適的人數,需要危機管理機構認真總結每次危機事件的經驗教訓,總結內在規律,對不同類型、不同影響范圍的危機事件分別確定合理的專家人數。入選專家庫的專家不能因為已經入選就放松了對自己的要求。現代社會的發展速度驚人,各種新類型的危機隨時可能出現,高新技術裝備的發明也層出不窮,因此,專家也需要不斷地學習,提高自身的專業素養,對自己也對國家負責。政府要設立相關的制度對專家進行定期考核,檢驗專家的專業技能、應對危機的學識能力和心理能力。通過考核,不斷地淘汰、不斷地補充,充分保證專家庫的專家都是掌握最新危機應對專業知識的人才。雖然我國目前對危機處置中的專家咨詢機制給予了高度的重視,但是對應對危機的應急專家的培養還很滯后。危機決策和常態下的決策還是有差別的,對專家的能力提出了更高的要求。

              (三)優化我國應急管理機構設置的路徑

              1.建立常設性、綜合性的應急管理機構

              當今的公共危機具有突發性、影響廣泛和危害性大等特點。有些危機是有預兆、可以預測的;有些是難以預測的,因此,在應急管理中一定要遵循預防為主、常備不懈的方針,采取一切有效措施盡量減輕危機造成的損失。為此就需要我們樹立和強化危機意識,建立起常設性的應急管理機構,將應急管理納入政府的常態管理中來,進行危機的監測、預報和防危管理,危機發生過程中的救危管理和危機發生后的善后管理。應急管理機構的常設性原則不僅有利于危機的預警體系的建立,還有利于危機過后經驗的總結,為以后的危機管理提供借鑒,建構有綜合協調、統一指揮和領導功能的危機管理組織。

              2008年5月12日,四川汶川地區大地震的發生讓我國的危機管理再一次受到嚴峻考驗。此次地震組織機構研究已經不是單純的地震災害了,它的處置需要國家政府機關各部門、社會各界甚至是世界范圍內的共同努力。現在社會的危機多是這種復合型的危機事件,單純一個或幾個政府部門是遠遠無法對這種危機進行管理的,因此,我國政府就應該建立一個綜合性的危機管理組織。該組織機構要能夠在危機管理的過程中綜合指揮,協調和領導政府各部門和社會團體的行為,將危機管理納入一個有序的結構中來,減少由于協調不暢而造成的各部門之間互相推諉扯皮的現象出現,提高政府危機管理的能力和效率。

              2.各級政府應急辦應當逐步完善和加強

              各級政府應急辦人員編制要充實、落實,級別應該明確。為了提高應急管理機構的權威性和協調能力,國際上常見的做法是將應急管理機構的級別作適當的提升。這一做法值得我國借鑒。應急辦尤其應該致力于發揮自己在危機預防和善后處理中的權威性,國務院應急辦綜合協調和信息樞紐的功能應該明確和完善,常態下,由應急辦綜合協調多個議事協調機構實施應急管理;危機時刻,由指揮部行使指揮和處置權,或者按照預案處置危機。

              3.建立現場行動指揮與聯合協調分離的應急指揮協調模式

              建議在一元化指揮原則下,將突發事件應急指揮協調機構明確劃分為現場應急指揮機構與應急聯合協調機構兩個層次。即在各類突發事件現場,建立現場應急指揮部,統一指揮解放軍、武警、專業救援和地方救援等各方面的力量,使現場的各類應急救援處置行動能在統一的指揮框架下開展行動;而非直接參與現場救援行動的相關各方,在場外建立聯合協調機構,集中、統一協調相關各方為現場救援行動提供各類所需的援助,其主要職責是為現場應急指揮機構提供各類資源保障,而不直接指揮應急救援處置行動[17]

              4.建立應急咨詢專家庫

              在相關領域中設立專家資源儲備庫,建立安全防護決策研究專家委員會,賦予其參與政府決策的法律地位,以保證政府決策的科學性和社會透明度。構成專家咨詢系統的可以是特定職位的個人,如行政首腦的顧問或特別助理,也可以是組織機構。由于政府需要處理的公共危機多種多樣,常常難以預見,因此,對于一些發生概率比較高的公共危機,政府可以設置專門的職位和組織機構;但對于一些發生概率很低的偶發性危機,政府可以不設置專門的常設職位和機構,只是在預見某種危機可能發生時或者危機發生后,再臨時聘請有關人員或機構為決策提供咨詢。這就涉及專家從哪里抽調、如何迅速集結、如何處理好專家的日常工作與提供危機咨詢之間的關系等問題。我國危機決策咨詢系統完善的關鍵是發展多元化的專業咨詢組織。具體來說,一是加強官方政策咨詢組織的功能,以法律、法規的形式規定其獨立地位,輔之以相應的資金、人事等權力,保證其能夠不受決策者價值取向、利益、主張的影響,按照科學決策的規律,客觀地研究危機問題,提供有效的咨詢;二是促進半官方和民間智囊機構的發展,政府要主動創造良好的外部發展環境,可將對突發公共事件的科學研究推向市場。動員社會力量廣泛參與,使非政府的科研機構能夠取得平等競爭的機會,確保一批科研能力強的專業科研機構和科研隊伍在競爭中脫穎而出,與官方政策研究機構通力合作,共同形成中樞系統的強大參謀后盾。同時,要對社會科學倍加重視和增大投入。對于現代社會的突發公共事件而言,沒有一套科學的管理體系是難以駕馭的。只有各個學科從各種視角進行全面系統的研究,才能有助于政府應急決策的科學的管理體系逐步走向完善和成熟。

              [1] 中國行政管理學會課題組:《政府應急管理機制研究》,載《中國行政管理》,2005(1)。

              [2] 中國行政管理學會課題組:《政府應急管理機制研究》,載《中國行政管理》,2005(1)。

              [3] 何德功:《城市防災,美英日怎么做》,載《參考消息》,2004-7-15。

              [4] 中國行政管理學會課題組:《政府應急管理機制研究》,載《中國行政管理》,2005(1)。

              [5] 陳國華,張新梅,金強:《區域應急管理事務——預案、演練及績效》,27頁,北京,化學工業出版社,2008。

              [6] 參見《北京市突發事件總體應急預案》(2010年修訂)。

              [7] 賴詩攀:《公共危機管理組織結構:創新而非摒棄》,載《華僑大學學報(哲學社會科學版)》,2010(2)。

              [8] 《2010年全國自然災害應對工作總結評估報告》,http://www.gov.cn/gzdt/2011-07/21/content_1911176.htm, 20117-21。

              [9] 菅強:《中國突發事件報告》,80頁,北京,中國時代經濟出版社,2009。

              [10] 王淵:《中國政府危機管理的組織機構研究》青島,中國海洋大學,碩士學位論文,2008。

              [11] 石奎:《危機管理中非政府組織的作用》,載《桂林電子工業學院學報》,2004(2)。

              [12] 由甲型流感病毒的一種亞型引起的呼吸道傳染病,國際獸疫局定為甲類傳染病。病原體分為高致病性、低致病性和非致病性禽流感三類。2009年年初,曾在中國由北向南流行,引發了自“非典”之后又一輪的緊急應對。

              [13] 甲型H1N1流感為急性呼吸道傳染病,其病原體是一種新型的甲型H1N1流感病毒。與以往的或季節性流感病毒不同,該病毒毒株包含有豬流感、禽流感和人流感三種流感病毒的基因片段。2009年開始,甲型H1N1流感在全球范圍內大規模流行。2010年8月,世衛組織宣布甲型H1N1流感大流行期已經結束。

              [14] 2008年5月12日下午,四川汶川、北川等地發生的里氏8級強烈地震。國務院決定,自2009年起,每年5月12日為“全國防災減災日”。

              [15] 2010年8月7日晚,甘南藏族自治州舟曲縣強降雨,引發縣城北面的羅家峪、三眼峪特大泥石流下瀉。截至21日,在此次泥石流災害中遇難1434人,失蹤331人,累計門診人數2062人。

              [16] 崔向華:《試論我國公共危機管理系統的完善——一種公共決策視角的分析》,載《山東教育學院學報》,2005 (4)。

              [17] 宋勁松,鄧云峰:《中美德突發事件應急指揮組織結構初探》,載《中國行政管理》,2011(1)。

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